HS1 : la ligne à grande vitesse britannique a été « peu rentable », selon un rapport

Une évaluation longtemps retardée de la seule ligne à grande vitesse construite à cet effet au Royaume-Uni a finalement fait surface, et ses conclusions sont sombres. Le rapport, qui a été discrètement mis de côté par le ministère des transports pendant deux ans, conclut que High Speed 1 (HS1) représente un « mauvais rapport qualité-prix » – un verdict qui arrive à un moment politiquement délicat, alors que le gouvernement britannique est confronté à des critiques croissantes sur les coûts galopants de son frère cadet, HS2, qui est encore plus dysfonctionnel.

Après deux ans, une évaluation confidentielle de la ligne à grande vitesse la plus importante du Royaume-Uni, HS1, a finalement fait surface, et ses conclusions sont accablantes. Commandé par le ministère des transports (DfT) et finalisé en avril 2023, le rapport conclut que la seule ligne à grande vitesse opérationnelle du pays n’a pas permis d’optimiser les ressources et que les avantages économiques pour les régions autour de Londres n’ont pas été à la hauteur des attentes.

L’analyse, réalisée par le cabinet de conseil Steer avec le soutien de Cambridge Econometrics, a révélé que High Speed 1 – qui est entrée en service en 2007 – n’a généré que 64 pence de valeur pour chaque livre sterling dépensée, ou 70 pence si l’on tient compte des impacts économiques plus larges. Ce chiffre est bien en deçà du seuil habituel du Trésor britannique, qui est d’au moins 1,50 £ de bénéfices pour 1 £ dépensée afin de justifier un investissement à grande échelle.

L’étude, publiée fin juin, est explicite : « La HS1 n’offre pas un bon rapport qualité-prix. Si la ligne a permis des gains de temps de parcours notables – 514 millions de minutes rien qu’en 2019 pour les services intérieurs -, ces gains ont été contrebalancés par des coûts d’exploitation élevés et des retombées socio-économiques limitées. L’un des indicateurs les plus clairs est que la circulation des trains sur la HS1 a coûté au Royaume-Uni environ 385 millions de livres sterling de plus par an que l’utilisation des voies existantes, principalement en raison des frais d’accès élevés. Près des trois quarts de ce surcoût sont imputables à ces seules redevances.

La publication du rapport intervient au milieu d’une levée de boucliers contre l’explosion du budget de HS2. La ligne à grande vitesse Londres-Birmingham, qui devait à l’origine relier Manchester et Leeds, a déjà vu son coût dépasser les 80 milliards de livres sterling, soit plus de douze fois le coût total de la construction de la HS1. Qu’est-ce qui ne va pas avec la grande vitesse au Royaume-Uni ? Le gouvernement peut-il encore justifier des projets d’infrastructure d’une telle ampleur ?

Les promesses de la HS1 contre les retombées locales

La conclusion la plus accablante du rapport ne porte pas seulement sur le coût, mais aussi sur l’incapacité de la HS1 à générer la croissance régionale transformatrice qui sous-tendait son financement public.

En théorie, la HS1 devait régénérer le sud-est de l’Angleterre, en particulier le Kent. Dans la pratique, les avantages semblent inégaux et souvent limités. Ashford est l’un des rares points positifs, avec des gains en matière d’investissement, de logement, de tourisme et de déplacements domicile-travail. Mais d’autres régions, comme Ebbsfleet, l’une des villes nouvelles phares de la HS1, n’ont pas obtenu les résultats escomptés. La construction de logements a pris du retard, l’amélioration de l’accès au réseau ferroviaire ne s’est pas traduite par une activité commerciale soutenue, et l’Eurostar a depuis cessé de desservir les deux gares.

L’analyse de M. Steer remet également en question l’impact économique global. La croissance de la population dans les villes desservies par la HS1 a été supérieure à la moyenne du comté, mais elle est principalement due à l’afflux de navetteurs londoniens. Il n’y a guère de preuves de la création de nouveaux emplois ou de l’augmentation des salaires dans les villes elles-mêmes. Une constatation frappante : les salaires gagnés dans le Kent étaient en moyenne inférieurs de 45 % à ceux du centre de Londres, contre un écart de 8 % dans des régions plus intégrées économiquement comme Bracknell Forest.

Selon le rapport, plutôt que de créer de nouveaux pôles économiques, la HS1 a facilité l’extraction de la main-d’œuvre vers Londres : « Cela suggère que la HS1 a permis à Londres d’accéder à un marché du travail plus large, plutôt que de stimuler des emplois de plus grande valeur au sein même du Kent ».

Même dans le domaine du tourisme, les résultats sont mitigés. Si des districts comme Thanet et Folkestone ont vu augmenter le nombre de visiteurs londoniens après l’ouverture de la HS1, rien ne prouve que cela se soit traduit par la création d’emplois à long terme ou par une hausse de la productivité. Comme l’a déclaré une partie prenante locale : « La HS1 a contribué à déplacer les gens, mais pas nécessairement l’économie.

Les chiffres internationaux n’ont pas été à la hauteur

Sur le plan international, la HS1 a permis des gains de temps notables – environ 30 minutes par trajet – qui ont aidé Eurostar à s’emparer de 81 % du marché Londres-Paris et Londres-Bruxelles en 2010, contre 59 % en 2003. En 2019, cela s’est traduit par des recettes supplémentaires estimées à 238 millions de livres sterling pour Eurostar. Toutefois, cela n’a pas suffi à faire passer l’évaluation économique globale en territoire positif.

Entre-temps, les économies de CO₂ résultant du transfert modal vers le rail ont atteint 145 000 tonnes en 2019, ce qui équivaut à retirer 30 000 voitures de la circulation pendant un an. Bien que non négligeable, ce chiffre ne représente que 0,04 % des émissions du secteur des transports au Royaume-Uni.

« Cette étude, basée sur plus d’une décennie de données réelles, réfute les affirmations exagérées concernant les avantages économiques du train à grande vitesse », a déclaré Andrew Gilligan, ancien conseiller conservateur en matière de transports et responsable des transports au sein du groupe de réflexion Policy Exchange, à la suite de la publication du rapport. Il a toutefois reconnu que HS1 était « un bien meilleur projet que HS2, coûtant deux tiers de moins par kilomètre en termes réels ». Et c’est peut-être là que le bât blesse.

HS1 aura peut-être coûté aux contribuables 7,7 milliards de livres sterling d’ici 2024, mais elle aura au moins permis de mettre en place une liaison ferroviaire internationale fonctionnelle. En revanche, le tronçon restant de HS2 devrait dépasser les 80 milliards de livres, et une récente enquête du Sunday Times a révélé que 38,8 milliards de livres ont déjà été distribués aux entrepreneurs, alors qu’il n’y a pas grand-chose à voir jusqu’à présent, si ce n’est une date de lancement floue à la fin des années 2030. Les projets de lignes ferroviaires à grande vitesse promettent beaucoup, mais peuvent-ils vraiment tenir leurs promesses ?

La relance de la HS1 en vue

Le rapport se termine sur une note d’optimisme prudent, soulignant la capacité inexploitée de la HS1. Selon le rapport, une plus forte utilisation internationale pourrait améliorer les perspectives, mais cela dépend de l’abaissement des redevances d’accès, de l’atténuation des frictions frontalières et de la libération de l’espace dans les terminaux, qui sont des obstacles de longue date à la croissance. Et cela pourrait enfin se produire.

London St. Pancras Highspeed, le gestionnaire d’infrastructure rebaptisé HS1, s’est joint à Eurostar, l’unique opérateur international de la ligne, pour faire pression en faveur d’une relance. Les deux parties ont signé une lettre d’intention la semaine dernière pour plus que doubler la capacité internationale à St. Pancras, la principale gare londonienne de HS1, de 1 800 à 5 000 passagers par heure d’ici 2030. Les plans prévoient une refonte majeure du terminal et une amélioration significative du traitement des frontières.

Eurostar prévoit d’augmenter sa flotte d’environ 50 %, pour un montant de deux milliards d’euros, afin de répondre à la demande croissante sur la ligne, en vue de lancer de nouveaux services directs à destination de Francfort et de Genève dans les années 2030. Plusieurs challengers de l’accès ouvert – dont Virgin, Gemini et FS, soutenu par Evolyn – tentent également de lancer leurs propres services d’accès ouvert au tunnel sous la Manche via HS1. Getlink, l’exploitant du tunnel, courtise activement ces nouveaux venus, tandis que les CFF suisses ont exprimé leur intérêt à investir massivement dans le matériel roulant à grande vitesse pour atteindre Londres. En résumé, au cours des dix prochaines années, le TGV pourrait atteindre les objectifs économiques pour lesquels il a été conçu à l’origine.

Défense de la grande vitesse

Même si ses faiblesses économiques ont été mises en évidence, il reste encore beaucoup de choses à défendre au sujet de la HS1. Le ministère des transports a depuis lors contesté les conclusions du rapport, soulignant ce qu’il appelle les « limites méthodologiques », notamment l’omission des effets de régénération à long terme. Il affirme également que le rôle stratégique de HS1 en tant que seule liaison ferroviaire internationale du Royaume-Uni ne peut pas être pris en compte de manière significative dans un cadre coût-bénéfice étroit.

En effet, la HS1 reste le seul pont ferroviaire de la Grande-Bretagne vers l’Europe et a plus que doublé la capacité ferroviaire internationale. Certains de ses effets sont certes difficiles à quantifier, mais néanmoins réels : la puissance douce de l’ingénierie britannique exposée à St. Pancras, la commodité des voyages transfrontaliers sans rupture, et l’essor du commerce et du tourisme transmanche après 2007. La réhabilitation des gares de Stratford et de King’s Cross a permis de débloquer des milliards d’euros d’investissements privés, même si une grande partie de cette augmentation a profité aux promoteurs plutôt qu’aux pouvoirs publics.

En fin de compte, l’évaluation de la HS1 ne dit pas que le train à grande vitesse n’a pas de valeur. Elle suggère que la valeur doit être gagnée, et non présumée, et que les promesses de croissance régionale ne peuvent pas remplacer les preuves économiques tangibles. Pour l’essentiel, la HS1 fonctionne à bien des égards, mais son prix n’a jamais été clairement communiqué et ses retombées n’ont jamais atteint les régions qu’elle était censée améliorer. Il s’agit peut-être d’un coût irrécupérable. Mais pour les projets futurs, au Royaume-Uni ou ailleurs, c’est un avertissement qui mérite d’être pris en compte avant de dépenser le prochain milliard. Ne mentionnez pas HS2…

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• Non, HS2 n’a pas atteint les 100 milliards de livres sterling, mais il n’en est pas loin.