Bruxelles poursuit l’État néerlandais au sujet du contrat NS : « aurait dû faire l’objet d’un appel d’offres ».

La Commission européenne poursuit les Pays-Bas devant la Cour de justice de l’Union européenne pour infraction à la législation européenne sur le transport public de voyageurs par chemin de fer. Après des années d’avertissements, la Commission conteste l’attribution directe par le gouvernement néerlandais d’une concession ferroviaire à l’opérateur historique Dutch Railways (NS), sans appel d’offres.

La concession ferroviaire en question a été accordée directement à NS, une société privatisée détenue à 100 % par l’État néerlandais. Elle confère à NS le droit exclusif de faire circuler des trains sur le réseau ferroviaire principal néerlandais entre 2025 et 2033. Seuls d’autres services très marginaux pourraient être possibles en vertu des règles de libre accès (comme les services de train Arriva pendant les heures de nuit), mais NS obtient toujours la première (et très grande) part du gâteau.

Des années de va-et-vient

Selon la Commission européenne, cette situation est contraire au règlement (CE) n° 1370/2007, qui exige que les contrats de services ferroviaires publics fassent l’objet d’un appel d’offres depuis décembre 2023. Malgré des années de dialogue entre Bruxelles et La Haye, les autorités néerlandaises n’ont pas revu le périmètre de la concession, une large majorité du Parlement souhaitant maintenir les choses en l’état en ce qui concerne la position de NS. Le gouvernement néerlandais, NS et les syndicats sont en faveur d’une attribution directe, car elle permet de mieux garantir la fiabilité des services.

La Commission a entamé une procédure d’infraction formelle en juillet 2023, suivie d’un avis motivé – un avertissement formel de l’UE avant d’entamer une action en justice – en février 2025. Les problèmes n’ayant pas été résolus, l’affaire a été portée devant la plus haute juridiction de l’UE.

Atteinte à la concurrence, « évasion » des règles

Tout se résume à la lecture des règles de l’UE en matière de transport ferroviaire, qui ont permis d’ouvrir de plus en plus le marché des chemins de fer. En vertu du règlement 1370/2007, modifié dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire de l’UE, les contrats tels que la concession néerlandaise doivent faire l’objet d’un appel d’offres concurrentiel, à moins que certaines conditions strictes ne soient remplies.

La légalité de l’opération est sujette à caution en raison du moment choisi pour l’attribuer. Les attributions directes au niveau européen sont interdites depuis le 1er janvier 2025, ce qui est connu depuis l’entrée en vigueur du quatrième paquet ferroviaire de l’UE en 2016. La concession des chemins de fer néerlandais se terminait le 31 décembre 2024 et, en attribuant la concession pour les dix prochaines années dès décembre 2023, les critiques ont considéré qu’elle se soustrayait aux nouvelles réglementations de l’UE.

La Commission européenne a qualifié l’attribution anticipée de « situation juridique douteuse », qu’elle a déclarée « sans justification objective ». Un autre argument est que les Pays-Bas n’ont pas évalué si certaines parties du contrat auraient pu être exploitées commercialement par d’autres acteurs du marché, sans compensation publique.

Selon la Commission, des obligations de service public ne peuvent être imposées que si une analyse de marché montre que les opérateurs n’exploiteraient pas les services sans subventions. Dans le cas présent, une telle analyse de marché n’a pas été réalisée, au grand dam de l’UE. Selon elle, la ligne de conduite néerlandaise porte atteinte à la concurrence sur le marché ferroviaire, qui est « essentielle pour offrir aux passagers des services plus attrayants et innovants à moindre coût, tout en maintenant la mission de service public ».

Des concurrents désireux d’affronter la concurrence

Les autres opérateurs actifs aux Pays-Bas se sont félicités de cette action en justice. Anne Hettinga, présidente de la Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN) et PDG d’Arriva Nederland, a déclaré à la publication sœur SpoorPro: « Nous trouvons cette démarche de la Commission européenne très logique et la décision n’est donc pas du tout inattendue ».

Plus tôt, le chef d’Arriva a déclaré que si on lui en donnait l’occasion, Arriva ferait « manifestement » mieux que NS. « Nous avons repris les lignes (régionales) que nous exploitons aujourd’hui à NS. La ponctualité et la fiabilité sont manifestement beaucoup plus élevées qu’avant notre reprise ». FMN est une initiative conjointe d’opérateurs ferroviaires qui souhaiteraient faire circuler davantage de trains – également sur le réseau principal néerlandais – et comprend des entreprises telles qu’Arriva, Transdev et Keolis, qui exploitent déjà des services régionaux dans le pays.

L’association industrielle ALLRAIL, qui représente les opérateurs indépendants et prône une plus grande concurrence sur les rails, a critiqué plus tôt le gouvernement néerlandais pour avoir une « vision étroite » de sa position sur la concession du réseau ferroviaire principal. En ignorant les avertissements de la Commission, les Néerlandais ont provoqué « beaucoup de tensions » à Bruxelles, a déclaré ALLRAIL.

ALLRAIL a également mis en garde le ministère néerlandais contre les conséquences possibles de ses actions avant qu’il n’attribue le contrat directement à NS, affirmant que cela « ne passerait jamais le test de la légalité à la Cour européenne de justice à Luxembourg ».

Les conséquences possibles

Les questions juridiques européennes ne sont jamais résolues rapidement, et cette affaire ne fait pas exception à la règle. La préparation de l’affaire peut prendre plus d’un an, et l’affaire elle-même peut également s’éterniser. Selon les statistiques de 2024 de la Cour de justice de l’UE, il faut en moyenne 16,1 mois pour résoudre une affaire, et celle-ci ne semble vraiment pas être une affaire ordinaire.

L’avenir nous dira si la Cour de justice de l’UE donne raison à la Commission ou au gouvernement néerlandais, mais que se passera-t-il si la concession de la Nouvelle-Zélande est jugée illégale ? Si la Cour de justice de l’UE se prononce contre les Pays-Bas, les conséquences pourraient s’avérer coûteuses, comme l’a déjà admis le ministère néerlandais des transports. Le gouvernement néerlandais pourrait se voir infliger une amende d’au moins 3,8 millions d’euros, et ce sans maximum, a déclaré l’ancienne secrétaire d’État néerlandaise aux infrastructures, Vivianne Heijnen. En outre, une pénalité peut être imposée, allant de 4 170 euros à un maximum de 250 200 euros par jour.

Ce n’est pas la première fois qu’un juge se penche sur la question. Le litige a déjà été porté devant les tribunaux néerlandais, mais sans décision définitive. Le tribunal de La Haye, par exemple, s’est déclaré incompétent pour statuer sur l’attribution privée par l’État de la concession du réseau ferroviaire principal à NS.

Cette saga de longue haleine est maintenant entrée dans une nouvelle phase, puisque des juges européens vont examiner l’affaire. Bien que l’UE ait déjà signalé des problèmes liés à des contrats publics dans d’autres pays, ce cas particulier se distingue par le fait qu’il couvre la quasi-totalité du réseau ferroviaire néerlandais (95 %), ce qui en fait l’une des plus grandes affaires de ce type.

Pour en savoir plus :

• Ils sont payés ? NS défie Arriva sur les trains de nuit alors que la libéralisation du rail néerlandais s’accélère
• AllRail avertit le parlement néerlandais que la concession de NS viole la réglementation du marché de l’UE
• Un rapport de l’UE affirme que la libéralisation du rail est payante, mais est-il biaisé ?