France : Les réformes ferroviaires promettent un tournant

Un ensemble de mesures législatives visant à réformer la gestion du financement du rail et des transports publics a pour objectif de combler un déficit chronique dans le financement des infrastructures et de mettre en œuvre le programme de développement des trains de banlieue de la SERM, comme l’explique Jérémie Anne.

Lorsque Jean Castex a rencontré les élus de l’Assemblée nationale en octobre dernier dans le cadre de sa confirmation en tant que prochain président de la SNCF, il a affirmé que la holding ferroviaire nationale serait confrontée à « la mère de toutes les batailles » pour restaurer la qualité du réseau national.

Il ne fait aucun doute que le réseau français est un réseau contrasté, caractérisé d’une part par les sections les plus récentes du réseau LGV, comme le corridor Tours – Bordeaux, et d’autre part par un ensemble de lignes qui sont effectivement fermées en raison du mauvais état de l’infrastructure. Ce problème n’est pas nouveau : il a été souligné avec insistance dans l’examen de l’état des chemins de fer français entrepris par l’ancien dirigeant d’Air France-KLM, Jean-Cyrille Spinetta, en 2018 déjà.

Au total, le réseau national couvre environ 28 000 km de voies, dont l’âge moyen est de 29 ans. La comparaison est défavorable avec la Suisse voisine, où l’âge moyen des actifs est de 15 ans, comme le rappelle régulièrement le ministre des transports Philippe Tabarot aux décideurs politiques.

Même si SNCF Réseau consacre 3 milliards d’euros par an à l’amélioration de l’état du réseau, cela ne suffit manifestement pas à enrayer la dégradation progressive de la qualité. Le changement climatique est un facteur important dans l’augmentation du coût de la maintenance, ce qui nécessite d’importantes interventions non planifiées pour rétablir le service. En effet, la nécessité de gérer les aspects fondamentaux tels que le renouvellement des voies est telle que l’importante tâche de modernisation du réseau est de plus en plus souvent reportée. Pas moins de 5 000 km de dessertes fines (lignes rurales) risquent d’être fermés en raison de la dégradation de l’infrastructure. En témoignent les progrès limités de projets majeurs tels que le programme de commande centralisée du réseau, qui vise à rationaliser 2 200 postes d’aiguillage en 16 centres de gestion centralisée du réseau, ainsi que la lenteur du déploiement de l’ERTMS dans l’ensemble du pays.

En outre, l’atrophie de l’ancien réseau ferroviaire est de plus en plus évidente au vu des fréquentes perturbations des services observées dans les principaux nœuds ferroviaires, qui occupent une place de plus en plus importante dans l’agenda politique à mesure que les plaintes des passagers et des expéditeurs de fret se font de plus en plus véhémentes. Dans certains cas, l’incidence des retards et des annulations est telle que les défenseurs du rail craignent une fermeture furtive de certaines lignes. Cette situation a conduit M. Tabarot à rappeler que « dans le domaine des infrastructures, le report des dépenses permet rarement de réaliser des économies à long terme ».

La montée en puissance de la fréquentation

À certains égards, il est facile de diagnostiquer le problème. S’y attaquer a sans doute été rendu plus difficile par l’augmentation de la fréquentation dans tout le pays au cours de la période post-pandémique. En 2025, la fréquentation du TGV a augmenté de 4 % par rapport à l’année précédente pour atteindre 168 millions de voyages-passagers, tandis que les trains régionaux TER ont transporté 1∙3 million de passagers par jour en 2025, soit une augmentation de 3 % par rapport à 2024.

Photo : Christophe Masse

L’utilisation des trains régionaux a augmenté de pas moins de 40 % depuis 2019, avec un taux de croissance similaire enregistré sur les services interurbains conventionnels et les trains de nuit. Le gouvernement affirme que ce boom se reflète dans l’attitude du public, les sondages du ministère des transports ayant révélé que 56 % du public était favorable à ce qu’il a qualifié d' »investissement massif » dans le réseau ferroviaire.

Un nouveau cadre

Face à ces mégatendances, le gouvernement a cherché à accélérer les investissements pour tenter d’apporter des améliorations rapides aux « trains de tous les jours » : les services régionaux et de banlieue qui sont utilisés régulièrement par un grand nombre de passagers.

La pièce maîtresse de cette initiative a été le lancement en 2023 d’une législation visant à créer des services ferroviaires de banlieue dédiés à travers le pays dans le cadre d’un programme connu sous le nom de Services Express Régionaux Métropolitains (SERM). Cependant, la création des SERM a également servi de catalyseur au gouvernement pour réévaluer le cadre de la politique de financement des chemins de fer, en particulier à la lumière de la nécessité de se conformer aux directives de l’UE sur la libéralisation du marché.

Cette réévaluation a abouti à une série de rapports qui ont été échangés au-delà des clivages politiques, reflétant l’instabilité relative des derniers gouvernements français et la difficulté de s’accorder sur les budgets nationaux. Mais finalement, entre mai et juillet 2025, la vision de la SERM, ainsi que la question du financement de SNCF Réseau, se sont regroupées dans une série de sommets baptisés Ambition France Transports. Présidés par l’ancien ministre des Transports Dominique Bussereau, ils ont réuni environ 150 spécialistes chargés de définir un mécanisme de financement du secteur des transports, avec le rail au cœur.

L’objectif principal était de trouver un moyen d’avancer d’une manière qui puisse survivre au paysage politique de plus en plus partisan du pays. En outre, l’AFT s’est efforcée d’aborder la question de la « dette grise ». Dans sa propre contribution à l’AFT, le gestionnaire de l’infrastructure a estimé que ce déficit de financement s’élevait à au moins 15 milliards d’euros.

A l’issue des différentes réunions, Bussereau a remis un rapport formulant une série de recommandations au gouvernement. Celles-ci sont en cours d’élaboration par Tabarot, pour aboutir à une loi-cadre ou à un livre vert, qui définit la position du gouvernement avant la présentation d’un projet de loi.

Favoriser les transports publics

Officiellement connues sous le nom de « loi-cadre 394 en faveur des transports », les propositions législatives ont été officiellement présentées à l’Assemblée nationale le 11 février.

Les parlementaires devaient commencer à examiner les projets le mois dernier, un premier débat étant prévu à la chambre haute à la mi-avril. À ce jour, le cadre politique publié comprend 22 clauses, dont beaucoup sont axées sur les questions ferroviaires. Parmi les principales priorités figurent le traitement de la « dette grise », l’aide à l’infrastructure ferroviaire pour faire face à l’évolution des normes climatiques et la mise en place d’un transport décarbonisé.

En ce qui concerne la réalisation effective de ces objectifs, une annonce clé se distingue : une proposition visant à utiliser les fonds hypothéqués provenant des péages autoroutiers pour augmenter le budget de l’infrastructure ferroviaire. Les groupes de défense du rail font campagne depuis longtemps pour une telle réaffectation, et avec l’expiration imminente de plusieurs concessions de gestion d’autoroutes d’ici à 2031, l’occasion de la mettre en œuvre est peut-être maintenant à portée de main. Le gouvernement propose de remplacer le modèle actuel par des périodes de concession autoroutière plus courtes, dont les revenus seraient détournés pour soutenir les investissements dans les transports publics, le rail en étant le principal bénéficiaire.

Philippe Tabarot, ministre des Transports.

Selon M. Tabarot, l’un des aspects clés du plan consisterait à voir les « opérateurs étrangers de poids lourds » contribuer activement à l’amélioration de l’infrastructure française, ce qui, selon lui, n’est pas le cas à l’heure actuelle. Cette mesure et la révision des concessions autoroutières devraient ensemble générer jusqu’à 2∙5 milliards d’euros par an « sans avoir recours à de nouvelles taxes ni alourdir la dette nationale », estime-t-il. Le principe directeur est que le transport doit financer le transport.

Le système serait supervisé par l’Agence nationale des infrastructures de transport (AFITF), qui fait partie du ministère des transports. L’organisme serait chargé de collecter les revenus hypothéqués et de les réaffecter « à tous les modes et à toutes les régions », selon M. Tabarot.

Directive à long terme

En supposant que les propositions législatives soient adoptées, la prochaine étape pour atteindre les objectifs de l’AFT consisterait à introduire une directive de planification stratégique ou une loi de programmation pour les mesures relatives aux transports.

Des instruments similaires ont récemment été déployés pour mettre en œuvre des interventions stratégiques à long terme dans des domaines tels que les dépenses militaires et le financement de la recherche universitaire. Ils visent à définir une orientation politique pour atteindre un objectif particulier sur une période de plusieurs années.

La directive définirait les principaux projets à réaliser sur une période de dix ans et attribuerait un financement clair à chacun d’entre eux. Cette approche – également souhaitée depuis longtemps par les organisations professionnelles du secteur ferroviaire – donnerait un degré plus élevé de certitude aux autorités locales, aux promoteurs de projets et à la chaîne d’approvisionnement quant aux projets qui seront mis en œuvre et au budget qui leur sera alloué.

Les programmes d’investissement couverts par la directive seront définis par le Conseil d’orientation des infrastructures, un autre organe de planification stratégique qui a déjà été chargé d’établir des priorités en matière de dépenses de transport et de classer les propositions de projets en conséquence. Le contenu final de la loi de programmation sera soumis à la ratification de l’Assemblée nationale.

Allégement de la dette

Le gouvernement a clairement indiqué qu’il considérait la rénovation du réseau ferroviaire comme une priorité nationale. À ce titre, il a indiqué qu’il était prêt à accorder une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne la « règle d’or » qui régit le niveau d’endettement que la SNCF peut accumuler. Il s’agit d’une préoccupation de longue date qui remonte à l’époque de l’étude Spinetta, depuis laquelle le gouvernement a cherché à limiter la dette globale de l’entreprise ferroviaire publique à un maximum de 18 fois sa marge d’exploitation.

Une rame AGC Transilien DMU récemment rénovée circule sur la ligne reliant La Ferté-Milon à Meaux, l’une des dernières lignes non électrifiées près de Paris. Elle devrait être câblée d’ici 2030

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Tabarot insiste sur le fait qu’il faut à tout prix éviter « une réduction brutale des investissements dans la régénération du réseau » pour des raisons comptables, et la flexibilité sur le plafond de la dette signifie que l’allocation annuelle pour les renouvellements par SNCF Réseau passera de 3 milliards d’euros à 4∙5 milliards d’euros « à partir de 2028 ». Pour tenir compte de ce changement, le contrat national de performance entre l’État et le gestionnaire d’infrastructure est en cours de révision, le plan actualisé devant être publié « au printemps ».

Toutefois, les initiés du secteur restent préoccupés par le fait que le coup de pouce financier n’a pas encore été formellement inclus dans la formulation du projet de législation sur l’AFT, ce qui soulève des doutes quant à la volonté du gouvernement d’honorer sa promesse de verser 1∙5 milliards d’euros supplémentaires.

D’autres sources de financement sont également exploitées, y compris les fonds de soutien propres de la SNCF qui ont été introduits dans le cadre des réformes Spinetta en 2018 – leur valeur est estimée à 500 millions d’euros par an. Les excédents des opérations TGV de SNCF Voyageurs seront redirigés vers SNCF Réseau, et le gouvernement s’est engagé à évaluer d’autres options, y compris les subventions de l’UE et les recettes des activités de négoce d’énergie.

Plus radicalement, l’article 5 de la proposition de loi ouvre la perspective d’un financement privé pour soutenir l’investissement ferroviaire. Selon M. Tabarot, le gouvernement souhaite « faire évoluer » le cadre de financement des chemins de fer afin de faciliter l’accès à des « mécanismes de financement privés innovants ». Cependant, l’application de cette approche serait limitée à des tâches spécifiques ; il cite notamment le cas du déploiement de l’ERTMS sur le segment français du corridor atlantique de l’UE. Il suggère d’utiliser un modèle de PPP, similaire à celui utilisé pour financer le déploiement du GSM-R dans les années 2010.

Le financement privé est destiné à « compléter les flux de financement existants » mais ne serait pas obligatoire pour des projets particuliers, suggère-t-il. Néanmoins, il pense que « les entreprises sont prêtes à investir et les besoins sont si importants qu’il est irresponsable de renoncer à [ces] sources de financement ». Il rappelle que des règles strictes en matière de transparence et de gouvernance régiront tous les futurs accords de PPP.

Ouverture du marché

Pendant ce temps, dans les chemins de fer, le processus d’ouverture du secteur du transport national de passagers se poursuit. Certaines des lacunes actuelles dans le fonctionnement du marché sont abordées dans le paquet AFT, notamment dans le domaine des droits des passagers. Des règles sur la poursuite du voyage en cas de perturbation sont incluses dans la législation, de même que de nouvelles réglementations sur les fournisseurs d’informations aux tiers, afin de garantir que les passagers puissent être tenus au courant des modifications apportées à leur voyage et se voir offrir une réparation ou une compensation en conséquence.

Comme on l’a vu ailleurs en Europe, les opérateurs historiques se plaignent souvent que les nouveaux entrants ne cherchent qu’à s’assurer l’accès aux flux de passagers les plus rentables. L’ART a déjà approuvé le niveau des redevances d’accès que SNCF Réseau peut percevoir en 2027-29 ; cela inclut une réduction des tarifs pour certains services de passagers qui sont jugés essentiels à l' »intégrité territoriale » du pays.

M. Tabarot affirme que la législation de l’AFT « contiendra diverses mesures incitatives qui encourageront les opérateurs à explorer des opportunités sur l’ensemble du territoire », bien qu’il prévienne qu’il est « trop tôt pour imposer des règles sur l’exploitation de services déficitaires » aux nouveaux entrants. Il a donc demandé à Bussereau d’entreprendre une enquête spécifique sur la meilleure façon d’équilibrer les besoins de fourniture de services régionaux, dont les conclusions devraient être publiées dans les mois à venir. L’une des options envisagées serait une réduction des redevances d’accès pour les trains desservant les gares rurales.

Le SERM gagne du terrain

La prochaine phase de développement du programme SERM se reflète également dans la stratégie de l’AFT. Au départ, il était prévu que les différents réseaux ferroviaires locaux couverts par le programme seraient à terme intégrés dans des réseaux de transport multimodaux plus sophistiqués couvrant pas moins de 27 zones urbaines en dehors de Paris.

Si toutes les villes-régions n’ont pas les mêmes besoins, le programme SERM prévoyait que les collectivités locales se portent candidates auprès de l’État pour obtenir le « statut SERM ». Depuis l’été 2024, les projets de Tours, Toulouse, Strasbourg, Lyon et Bordeaux ont été retenus. L’objectif de chaque ville est d’accroître la régularité et la fréquence des trains locaux pour qu’ils servent de colonne vertébrale au réseau, tout en améliorant l’intégration entre les différents modes et en proposant une billetterie intelligente.

Lorsque la législation spécifique régissant la SERM a été adoptée en décembre 2023, elle a consacré le promoteur du projet de métro, la Société du Grand Paris, en tant qu’organisme responsable de la coordination des différents projets de la SERM ; son nom a ensuite été modifié pour devenir la Société des Grands Projets afin de refléter sa mission à l’échelle nationale.

La dernière loi propose une clarification et une rationalisation du rôle de la SGP, Tabarot suggérant qu’elle soit considérée comme « l’aile de l’Etat armée et prête à délivrer la SERM ». Le promoteur du projet pourrait, à la demande des autorités locales compétentes, apporter son expertise pour coordonner le projet en question. Dans certains cas, son champ d’action pourrait être élargi pour assumer un rôle complet de gestion et d’exécution du projet, « lorsque cela permettrait d’accélérer l’exécution et d’optimiser la valeur de l’investissement », précise le ministre.

Enfin, des mesures sont prévues en ce qui concerne le financement du transport urbain en général. Tabarot déplore la réduction de la part des recettes tarifaires dans le financement des transports publics urbains. De 75 % en 1975, ce chiffre devait tomber à 20 % en 2025, note-t-il.

À titre de comparaison, ce taux est de 30 % en Italie, de 50 % en Allemagne et de 60 % en Suisse. La législation proposée permettrait d’indexer les tarifs sur l’inflation, en vue de stabiliser la part des recettes provenant des usagers. Cependant, le ministre des finances Roland Lescure a réfuté cette idée en insistant sur le fait qu' »on ne demandera pas aux usagers de payer plus. Les transports publics sont subventionnés et c’est très bien ainsi ».

Deux autres mesures réglementaires notables proposées par le gouvernement sont une clause permettant aux autorités organisatrices d’attribuer des contrats d’exploitation à des fournisseurs internationaux afin de faciliter la fourniture de davantage de services ferroviaires dans les régions frontalières, ainsi qu’une mesure visant à accélérer la réalisation des projets d’infrastructure. Connue sous le nom de RIIPM ( raison impérative d’intérêt public majeur), cette mesure vise à restreindre l’accès au contrôle juridictionnel pour les projets jugés d’intérêt public une fois que le feu vert formel a été approuvé et que les travaux ont commencé.

Le tournant

L’enthousiasme de M. Tabarot pour ces mesures ne fait aucun doute, car il estime qu’elles pourraient représenter un « tournant pour la politique des transports en France ». Le projet de loi, s’il est approuvé, « nous permettra d’investir pour aujourd’hui et pour demain », insiste-t-il.

Le gouvernement espère qu’un vote décisif sur le paquet aura lieu à la Chambre haute, après quoi le projet de loi sera soumis à l’Assemblée nationale. Dans un climat politique aussi instable, l’issue du processus législatif reste difficile à prévoir – et même si les députés l’approuvent, le risque que la législation soit vidée d’une partie de son ambition reste considérable.

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