HS1: UK’s vlaggenschip hogesnelheidslijn was ‘waar voor zijn geld’, zegt rapport

Een lang uitgestelde evaluatie van de enige operationele speciaal gebouwde hogesnelheidslijn in het Verenigd Koninkrijk is eindelijk opgedoken en de bevindingen zijn grimmig. Het rapport, dat twee jaar lang stilletjes werd opgeborgen door het ministerie van Transport, concludeert dat High Speed 1 (HS1) “waar voor zijn geld” biedt – een oordeel dat op een politiek ongemakkelijk moment komt, nu de Britse regering wordt geconfronteerd met toenemende kritiek over de uit de pan rijzende kosten van zijn jongere en nog disfunctionelere broertje, HS2.

Een verzwegen evaluatie van het vlaggenschip van het Verenigd Koninkrijk, de hogesnelheidslijn HS1, is na twee jaar eindelijk boven water gekomen – en de bevindingen zijn vernietigend. In opdracht van het Department for Transport (DfT) en afgerond in april 2023, concludeert het rapport dat de enige operationele hogesnelheidslijn van het land geen waar voor zijn geld heeft opgeleverd en dat de economische voordelen voor de regio’s rond Londen ver achter zijn gebleven bij de verwachtingen.

Uit de analyse, uitgevoerd door adviesbureau Steer met ondersteuning van Cambridge Econometrics, bleek dat de hogesnelheidslijn 1 – die in 2007 volledig in gebruik werd genomen – slechts 64 pence waarde opleverde voor elke uitgegeven £1, of 70 pence als de bredere economische effecten worden meegerekend. Dat is veel minder dan de gebruikelijke drempel van het Britse Ministerie van Financiën van ten minste 1,50 pond aan voordelen per uitgegeven pond om grootschalige investeringen te rechtvaardigen.

Het onderzoek, dat eind juni werd gepubliceerd, is expliciet: “HS1 biedt weinig waar voor je geld.” Hoewel de lijn opmerkelijke reistijdbesparingen heeft opgeleverd – 514 miljoen minuten in 2019 alleen al voor binnenlandse diensten – werden deze tenietgedaan door hoge bedrijfskosten en een beperkt sociaaleconomisch rendement. Een van de duidelijkste indicatoren is dat treinen op HS1 het Verenigd Koninkrijk ongeveer 385 miljoen pond per jaar meer kosten dan het gebruik van bestaande sporen – voornamelijk door de hoge toegangskosten. Bijna driekwart van die extra kosten kwamen alleen al door die heffingen.

De publicatie van het rapport komt te midden van een groot verzet tegen het uit de pan rijzende budget van HS2. De hogesnelheidslijn Londen-Birmingham – oorspronkelijk gepland om Manchester en Leeds te bereiken – heeft de geraamde kosten al zien oplopen tot boven de £80 miljard, meer dan twaalf keer de totale aanlegkosten van HS1. Dus wat gaat er mis met de hogesnelheidstrein in het Verenigd Koninkrijk en kan de regering nog steeds zulke grote infrastructuurprojecten rechtvaardigen?

HS1 beloften vs. lokale opbrengsten

De meest vernietigende conclusie van het rapport gaat niet alleen over de kosten, maar over het falen van HS1 om de transformatieve regionale groei te leveren die ten grondslag lag aan de publieke financiering ervan.

In theorie was HS1 bedoeld om Zuidoost-Engeland, met name Kent, nieuw leven in te blazen. In de praktijk blijken de voordelen ongelijk en vaak beperkt. Ashford is een van de weinige lichtpuntjes, met winst op het gebied van investeringen, huisvesting, toerisme en woon-werkverkeer. Maar andere gebieden, zoals Ebbsfleet – een van de vlaggenschipsteden van HS1 – presteerden ondermaats. De woningbouw bleef achter, de verbeterde toegang tot het spoor vertaalde zich niet in duurzame bedrijvigheid en de Eurostar heeft sindsdien de dienstverlening van beide stations gestaakt.

De analyse van Steer zet ook vraagtekens bij de bredere economische impact. De bevolkingsgroei in de steden die HS1 bedienen overtrof het gemiddelde van het graafschap, maar dit was voornamelijk te danken aan een toestroom van forensen die naar Londen kwamen. Er was weinig bewijs van nieuwe banen of loongroei in de steden zelf. Eén opvallende bevinding: de lonen in Kent waren gemiddeld 45% lager dan in het centrum van Londen, vergeleken met een verschil van 8% in meer economisch geïntegreerde gebieden zoals Bracknell Forest.

In plaats van het creëren van nieuwe economische centra, stelt het rapport, heeft HS1 het wegtrekken van arbeidskrachten naar Londen vergemakkelijkt: “Dit suggereert dat HS1 Londen toegang heeft gegeven tot een bredere arbeidsmarkt, in plaats van het stimuleren van hoogwaardige banen binnen Kent zelf”.

Zelfs in het toerisme waren de resultaten gemengd. Terwijl districten als Thanet en Folkestone meer Londense bezoekers zagen na de opening van de HS1, is er weinig bewijs dat dit zich vertaalde in het creëren van banen op de lange termijn of een hogere productiviteit. Zoals een lokale belanghebbende het verwoordde: “HS1 hielp om mensen in beweging te krijgen – maar niet noodzakelijkerwijs de economie”.

Internationale cijfers niet gehaald

Op het internationale front zorgde HS1 voor aanzienlijke reistijdbesparingen – ongeveer 30 minuten per reis – die Eurostar hielpen 81% van de markt Londen-Parijs en Londen-Brussel te veroveren tegen 2010, tegenover 59% in 2003. In 2019 betekende dit naar schatting 238 miljoen pond aan extra inkomsten voor Eurostar. Toch was dit niet genoeg om de algemene economische evaluatie positief te laten uitvallen.

Ondertussen bereikte de CO₂-besparing van de modal shift naar het spoor 145.000 ton in 2019 – gelijk aan 30.000 auto’s van de weg halen voor een jaar. Hoewel niet onbelangrijk, vertegenwoordigt dit slechts 0,04 % van de Britse transportemissies.

“Deze studie, gebaseerd op meer dan tien jaar praktijkbewijs, weerlegt de overdreven beweringen over de economische voordelen van hogesnelheidstreinen,” zei Andrew Gilligan, voormalig conservatief transportadviseur en hoofd transport bij de denktank Policy Exchange na de publicatie van het rapport. Toch erkende hij dat HS1 “een veel beter project is dan HS2, dat in reële termen tweederde minder kost per mijl. En dat is misschien wel het probleem.

HS1 heeft de belastingbetaler dan wel £7,7 miljard gekost tegen 2024, maar het heeft tenminste een werkende internationale spoorverbinding opgeleverd. Daarentegen wordt nu voorspeld dat het resterende deel van HS2 meer dan 80 miljard pond zal gaan kosten, waarbij een recent onderzoek van de Sunday Times onthulde dat er al 38,8 miljard pond is uitgedeeld aan aannemers, ondanks dat er tot nu toe weinig is gebeurd behalve een wollige startdatum van eind 2030. In wezen beloven hogesnelheidstreinprojecten veel, maar kunnen ze het ook waarmaken?

HS1 kijkt uit naar een opleving

Het rapport eindigt met een voorzichtig optimistische noot, wijzend op de onbenutte capaciteit van HS1. Een sterkere internationale acceptatie zou de vooruitzichten kunnen verbeteren, aldus het rapport – maar dit is afhankelijk van het verlagen van de toegangskosten, het verminderen van grenswrijvingen en het ontsluiten van terminalruimte, al lange tijd obstakels voor groei. En dit zou eindelijk kunnen gebeuren.

London St. Pancras Highspeed, de vernieuwde infrastructuurbeheerder van HS1, heeft zich aangesloten bij de enige internationale operator van de lijn, Eurostar, om aan te dringen op een heropleving. De twee ondertekenden vorige week een intentieverklaring om de internationale capaciteit in St. Pancras, het belangrijkste Londense station voor HS1, meer dan te verdubbelen van 1.800 naar 5.000 passagiers per uur tegen 2030. De plannen omvatten een grote herinrichting van de terminal en een aanzienlijk verbeterde grensafhandeling.

En dat terwijl Eurostar een vlootuitbreiding van ongeveer 50% plant ter waarde van twee miljard euro om tegemoet te komen aan de groeiende vraag langs de lijn, met het oog op de lancering van nieuwe rechtstreekse diensten naar Frankfurt en Genève in de jaren 2030. Verschillende uitdagers op het gebied van open toegang – waaronder Virgin, Gemini en het door Evolyn gesteunde FS – proberen ook hun eigen open toegang tot de Kanaaltunnel via HS1 te lanceren. Getlink, de exploitant van de tunnel, maakt deze nieuwkomers actief het hof, terwijl de Zwitserse SBB interesse heeft getoond om massaal te investeren in hogesnelheidslijnen naar Londen. In wezen zou HS1 de komende tien jaar de economische doelen kunnen bereiken waarvoor het oorspronkelijk bedoeld was.

Ter verdediging van HS1

Zelfs nu de economische tekortkomingen zijn blootgelegd, valt er nog steeds veel te verdedigen aan HS1. Het Departement voor Transport heeft sindsdien de conclusies van het rapport weerlegd, wijzend op wat het noemt “methodologische beperkingen” – inclusief het weglaten van regeneratie-effecten op de langere termijn. Het stelt ook dat de strategische rol van HS1 als de enige internationale spoorverbinding in het Verenigd Koninkrijk niet zinvol kan worden gevangen in een beperkt kosten-baten raamwerk.

HS1 blijft de enige spoorbrug van Groot-Brittannië naar Europa en heeft de internationale spoorwegcapaciteit meer dan verdubbeld. Pancras, het gemak van naadloos grensoverschrijdend reizen en de sterke groei van het zakenleven en toerisme over het Kanaal na 2007. De vernieuwing van het stationsgebied in Stratford en King’s Cross heeft miljarden aan privé-investeringen opgeleverd – hoewel een groot deel daarvan ten goede is gekomen aan ontwikkelaars in plaats van aan de staatskas.

Uiteindelijk zegt de HS1 evaluatie niet dat hogesnelheidstreinen geen waarde hebben. Het suggereert dat waarde moet worden verdiend, niet verondersteld – en dat beloften van regionale groei niet in de plaats kunnen komen van hard economisch bewijs. In wezen werkt HS1 in veel opzichten, maar er hing een prijskaartje aan dat nooit duidelijk was gecommuniceerd en het leverde opbrengsten op die nooit volledig de regio’s bereikten waarvoor het bedoeld was. Dat kunnen verzonken kosten zijn. Maar voor toekomstige projecten – in het VK of daarbuiten – is het een waarschuwing die de moeite waard is om in acht te nemen voordat het volgende miljard wordt uitgegeven. Als je HS2 maar niet noemt…

Lees meer:

• 15 miljard euro voor 15 minuten minder reizen: Zijn alle hogesnelheidstreinprojecten het echt waard?
• VK belooft kosten HS2 te herzien nadat rapport onthult hoe miljarden werden verkwist
• Nee, HS2 heeft de £100 miljard niet bereikt – maar het is niet ver weg