Frankrijk: Spoorweghervormingen beloven een keerpunt

Een wetgevingspakket om het beheer van de financiering voor spoorwegen en openbaar vervoer te herzien is bedoeld om een chronisch gat in de financiering van infrastructuur te dichten en het SERM-programma voor de ontwikkeling van voorstadsspoorwegen uit te voeren, legt Jérémie Anne uit.

Toen Jean Castex in oktober vorig jaar politici in de Assemblée Nationale ontmoette in het kader van zijn benoeming tot de volgende voorzitter van de SNCF, verklaarde hij dat de nationale spoorwegholding “de moeder van alle gevechten” zou leveren om de kwaliteit van het nationale netwerk te herstellen.

Het lijdt geen twijfel dat het Franse netwerk er een van contrasten is, aan het ene uiterste gekenmerkt door de meest recente trajecten van het LGV-netwerk zoals de corridor Tours – Bordeaux, en aan het andere door een groot aantal lijnen die feitelijk gesloten zijn vanwege de slechte staat van de infrastructuur. Dit is geen nieuw probleem: het werd al in 2018 nadrukkelijk uiteengezet in de evaluatie van de staat van de Franse spoorwegen door Jean-Cyrille Spinetta, voormalig hoofd van Air France-KLM.

In totaal beslaat het nationale netwerk ongeveer 28 000 routekilometers, waarvan de gemiddelde leeftijd 29 jaar is. Dit steekt ongunstig af bij buurland Zwitserland, waar de gemiddelde leeftijd van de activa 15 jaar is, zoals minister van Transport Philippe Tabarot de beleidsmakers regelmatig in herinnering heeft gebracht.

Zelfs als SNCF Réseau jaarlijks 3 miljard euro uitgeeft om de staat van het netwerk te verbeteren, is dat duidelijk niet genoeg om de geleidelijke achteruitgang van de kwaliteit te stoppen. Klimaatverandering is een belangrijke factor in de stijgende onderhoudskosten, waardoor grote ongeplande interventies nodig zijn om de dienstverlening te herstellen. De noodzaak om fundamentele zaken zoals spoorvernieuwingen te beheren is zelfs zo groot dat de belangrijke taak om het netwerk te moderniseren steeds vaker wordt uitgesteld. Er wordt aangenomen dat maar liefst 5 000 km aan zogenaamde dessertes fines (landelijke lijnen) het risico lopen te worden opgeheven door verslechtering van de infrastructuur. Dit blijkt uit de beperkte vooruitgang van grote projecten zoals het programma Commande Centralisée du Réseau om 2 200 seinhuizen te rationaliseren tot 16 gecentraliseerde netwerkbeheercentra, en de trage invoering van ERTMS in het hele land.

Bovendien wordt de atrofiëring van het oude spoor steeds duidelijker door de frequente verstoring van de dienstverlening op belangrijke knooppunten, die hoger op de politieke agenda komt te staan nu de klachten van passagiers en verladers steeds luider klinken. In sommige gevallen is het aantal vertragingen en uitval zo groot dat voorstanders van het spoor vrezen voor een sluipende sluiting van sommige lijnen. Dit heeft Tabarot ertoe gebracht om te herhalen dat “in de infrastructuur, het uitstellen van uitgaven zelden leidt tot een besparing op de lange termijn”.

Hoogconjunctuur

In sommige opzichten is de diagnose van het probleem het gemakkelijke deel. Het aanpakken ervan is ongetwijfeld moeilijker geworden door de stijging van het aantal reizigers in het hele land in de periode na de pandemie. In 2025 steeg het aantal TGV-reizigers met 4% ten opzichte van het voorgaande jaar tot 168 miljoen, terwijl de regionale TER-treinen in 2025 1,3 miljoen passagiers per dag vervoerden, een stijging van 3% ten opzichte van 2024.

Foto: Christophe Masse

Het gebruik van regionale treinen is sinds 2019 met maar liefst 40% gegroeid, met een vergelijkbare groei voor conventionele intercitydiensten en nachttreinen. De regering zegt dat deze hausse wordt weerspiegeld in de houding van het publiek: uit een peiling van het ministerie van Vervoer bleek dat 56% van het publiek voorstander is van wat het een “enorme investering” in het spoornetwerk noemt.

Een nieuw kader

In het licht van deze megatrends heeft de regering geprobeerd om de investeringen te versnellen om zo snel mogelijk verbeteringen aan te brengen in de zogenaamde ‘alledaagse treinen’: de regionale en forensendiensten die regelmatig door grote aantallen passagiers worden gebruikt.

De kern van dit streven was de lancering in 2023 van wetgeving om speciale voorstadsspoordiensten in het hele land op te zetten in het kader van een programma dat bekend staat als Services Express Régionaux Métropolitains. De oprichting van SERM fungeerde echter ook als katalysator voor de regering om het beleidskader voor spoorwegfinanciering opnieuw te evalueren, vooral in het licht van de noodzaak om te voldoen aan de EU-richtlijnen inzake marktliberalisering.

De herijking mondde uit in een reeks rapporten die over de politieke scheidslijnen heen werden uitgewisseld, wat de relatieve instabiliteit van de recente Franse regeringen en de moeilijkheid om het eens te worden over nationale begrotingen weerspiegelde. Maar uiteindelijk kwamen de SERM-visie en de kwestie van de financiering van de SNCF Réseau tussen mei en juli 2025 samen in een reeks topontmoetingen onder de naam Ambition France Transports. Onder het voorzitterschap van voormalig minister van Transport Dominique Bussereau kwamen ongeveer 150 specialisten bijeen die de taak hadden een financieringsmechanisme voor de transportsector te definiëren, met het spoor in het middelpunt.

Een belangrijk doel was om een manier te vinden die het steeds meer partijdige politieke landschap van het land kon overleven. Daarnaast heeft AFT geprobeerd de zogenaamde ‘grijze schuld’ aan te pakken. Dit zijn de kosten die verbonden zijn aan de toenemende onderhoudsachterstand van SNCF Réseau; in haar eigen bijdrage aan AFT schatte de infrastructuurbeheerder dit financieringstekort op ten minste 15 miljard euro.

Na de verschillende bijeenkomsten heeft Bussereau een rapport ingediend met een reeks aanbevelingen aan de regering. Deze worden nu uitgewerkt door Tabarot, en het resultaat is een zogenaamde loi-cadre (‘kaderwet’) of groenboek, waarin het standpunt van de regering wordt uiteengezet voordat wetgeving wordt voorgesteld.

Voorrang voor openbaar vervoer

Officieel bekend als ‘kaderwet 394 ten gunste van transport’, werden de wetsvoorstellen op 11 februari formeel ingediend bij de nationale vergadering.

Parlementariërs zouden vorige maand beginnen met het bestuderen van de plannen, met een eerste debat in de hoogste kamer gepland voor half april. Tot nu toe bevat het gepubliceerde beleidskader 22 clausules, waarvan er veel gericht zijn op spoorwegkwesties. Tot de belangrijkste prioriteiten behoren het aanpakken van de ‘grijze schuld’, de spoorweginfrastructuur helpen om te gaan met veranderende klimaatnormen en zorgen voor koolstofvrij vervoer.

Als het gaat om het daadwerkelijk bereiken van deze doelen, springt één belangrijke aankondiging eruit: een voorstel om gehypothekeerde financiering van tolheffing op snelwegen te gebruiken om het budget voor spoorweginfrastructuur te verhogen. Pleitbezorgers van de spoorwegen hebben lang campagne gevoerd voor een dergelijke herverdeling, en met het dreigende aflopen van verschillende concessies voor snelwegbeheer tussen nu en 2031, is de kans voor de uitvoering nu misschien nabij. De regering stelt voor om het bestaande model te vervangen door kortere concessieperiodes voor snelwegen, waarbij de inkomsten worden gebruikt om investeringen in het openbaar vervoer te ondersteunen, met het spoor als belangrijkste begunstigde.

Philippe Tabarot, minister van Transport.

Volgens Tabarot is een belangrijk facet van het plan dat ‘buitenlandse zware vrachtwagenchauffeurs’ een actieve bijdrage leveren aan de verbetering van de Franse infrastructuur, iets wat volgens hem momenteel niet gebeurt. Dit en de herziene concessies voor snelwegen zullen naar verwachting samen tot 2,5 miljard euro per jaar opleveren “zonder gebruik te maken van nieuwe belastingen of de staatsschuld te verhogen”, meent hij. Het leidende principe is dat vervoer vervoer moet financieren.

De regeling zou onder toezicht komen te staan van het nationale transportinfrastructuuragentschap AFITF, dat deel uitmaakt van het transportministerie. Deze instantie zou worden belast met het innen van de gehypothekeerde inkomsten en deze herverdelen ‘over alle modaliteiten en alle regio’s’, aldus Tabarot.

Richtlijn voor de lange termijn

Ervan uitgaande dat de wetsvoorstellen worden aangenomen, is de volgende stap in het realiseren van de AFT-doelstellingen het invoeren van een richtlijn voor strategische planning, of loi de programmation voor de transportmaatregelen.

Soortgelijke instrumenten zijn recentelijk ingezet om strategische interventies voor de lange termijn te leveren op gebieden zoals militaire uitgaven en de financiering van academisch onderzoek. Ze zijn bedoeld om een beleidsrichting uit te zetten om een bepaald doel te bereiken over een periode van meerdere jaren.

De richtlijn zou de grote projecten vastleggen die over een periode van 10 jaar moeten worden gerealiseerd en voor elk daarvan duidelijke financiering toewijzen. Deze aanpak – die ook al lang wordt gewenst door de beroepsorganisaties in de spoorwegsector – zou lokale overheden, projectpromotors en de toeleveringsketen meer zekerheid geven over welke projecten zullen worden uitgevoerd en binnen welk budget.

De investeringspakketten die onder de richtlijn vallen, zullen worden vastgesteld door de Conseil d’Orientation des Infrastructures, een ander strategisch planningsorgaan dat eerder belast was met het prioriteren van vervoersuitgaven en het rangschikken van projectvoorstellen op basis daarvan. De uiteindelijke inhoud van de loi de programmation moet worden geratificeerd door de Assemblée Nationale.

Schuldverlichting

De regering heeft duidelijk gemaakt dat ze de renovatie van het spoornetwerk als een nationale prioriteit beschouwt. Als zodanig heeft ze aangegeven dat ze bereid is enige speelruimte te bieden ten aanzien van de zogenaamde ‘gouden regel’ die de hoogte van de schuld bepaalt die de SNCF kan opbouwen. Dit is al een oude zorg die teruggaat tot de tijd van de Spinetta-herziening, sinds wanneer de regering heeft geprobeerd om de totale schuld van de staatsspoorwegen te beperken tot niet meer dan 18 keer de operationele marge.

Een pas gerenoveerde AGC Transilien DMU rijdt over de lijn tussen La Ferté-Milon en Meaux, een van de laatste niet-geëlektrificeerde routes in de buurt van Parijs. Het is de bedoeling dat het in 2030 van bedrading is voorzien.

Tabarot benadrukt dat “een brute vermindering van de investeringen in de vernieuwing van het netwerk” om boekhoudkundige redenen koste wat het kost moet worden vermeden, en flexibiliteit met betrekking tot het schuldenplafond betekent dat de jaarlijkse toewijzing voor vernieuwingen door SNCF Réseau zal groeien van 3 miljard euro naar 4 à 5 miljard euro “vanaf 2028”. Om aan deze verandering tegemoet te komen, wordt het nationale prestatiecontract tussen de staat en de infrastructuurbeheerder herzien en het bijgewerkte plan zal “dit voorjaar” worden gepubliceerd.

Insiders uit de sector blijven zich echter zorgen maken over het feit dat de financieringsimpuls nog niet formeel is opgenomen in de formulering van de AFT-wetgeving, waardoor twijfel ontstaat of de regering de beloofde extra €1∙5 miljard echt zal doorzetten.

Er worden ook andere financieringsbronnen aangeboord, waaronder de eigen steunfondsen van de SNCF die in 2018 werden geïntroduceerd in het kader van de Spinetta-hervormingen – deze zijn naar schatting 500 miljoen euro per jaar waard. Overschotten uit de TGV-activiteiten van SNCF Voyageurs zullen worden doorgesluisd naar SNCF Réseau, en de regering heeft toegezegd andere opties te zullen onderzoeken, waaronder EU-subsidies en inkomsten uit energiehandelsactiviteiten.

Nog radicaler is dat artikel 5 van de voorgestelde wetgeving het vooruitzicht opent op particuliere financiering ter ondersteuning van investeringen in de spoorwegen. Volgens Tabarot wil de regering het kader voor de financiering van het spoor “ontwikkelen” om de toegang tot “innovatieve particuliere financieringsmechanismen” te vergemakkelijken. De toepassing van deze aanpak zou echter beperkt blijven tot specifieke taken; hij noemt als voorbeeld de uitrol van ERTMS op het Franse deel van de Atlantische Corridor van de EU. Hij stelt voor om een PPP-model te gebruiken, vergelijkbaar met het model dat werd gebruikt om de uitrol van GSM-R in de jaren 2010 te financieren.

Particuliere financiering is bedoeld als “aanvulling op bestaande financieringsstromen”, maar zou niet verplicht zijn voor bepaalde projecten, stelt hij. Desondanks is hij van mening dat “bedrijven bereid zijn om te investeren en dat de behoeften zo groot zijn dat het onverantwoord is om [deze] financieringsbronnen links te laten liggen”. Hij herhaalt dat strikte regels rond transparantie en bestuur de basis zullen vormen voor alle toekomstige PPP-overeenkomsten.

Openstelling van de markt

Ondertussen, terug op het spoor, gaat het proces van het openen van de binnenlandse passagierssector door. Sommige van de huidige tekortkomingen in de werking van de markt worden aangepakt in het AFT-pakket, met name op het gebied van passagiersrechten. Regels voor de voortzetting van de reis bij verstoringen zijn opgenomen in de wetgeving, net als nieuwe regels voor externe informatieverstrekkers om ervoor te zorgen dat passagiers op de hoogte kunnen worden gehouden van wijzigingen aan hun reis en daarvoor een vergoeding of compensatie kunnen krijgen.

Zoals elders in Europa is gebleken, klagen de gevestigde exploitanten vaak dat nieuwkomers zich alleen richten op het verkrijgen van toegang tot de passagiersstromen met de hoogste opbrengsten. Spoorwegtoezichthouder ART heeft al ingestemd met de hoogte van de toegangstarieven die SNCF Réseau in 2027-29 mag heffen; dit omvat een verlaging van de tarieven voor bepaalde passagiersdiensten die essentieel worden geacht voor de ’territoriale integriteit’ van het land.

Tabarot zegt dat de AFT-wetgeving “verschillende stimulansen zal bevatten die exploitanten zullen aanmoedigen om mogelijkheden in het hele land te verkennen”, hoewel hij waarschuwt dat het “nog te vroeg is om de nieuwkomers regels op te leggen over de exploitatie van verliesgevende diensten”. Daarom heeft hij Bussereau gevraagd een specifiek onderzoek uit te voeren naar de beste balans tussen de behoeften aan regionale diensten, waarvan de conclusies naar verwachting in de komende maanden bekend zullen worden gemaakt. Een optie die naar verluidt wordt overwogen is een verlaging van de toegangstarieven voor treinen die landelijke stations aandoen.

SERM wint terrein

De volgende ontwikkelingsfase van het SERM-programma wordt ook weerspiegeld in de AFT-strategie. In het begin was het de bedoeling dat de verschillende lokale spoorwegnetten die onder het programma vielen uiteindelijk zouden opgaan in meer geavanceerde multimodale vervoersnetwerken die niet minder dan 27 stedelijke gebieden buiten Parijs zouden bestrijken.

Hoewel niet elke stadsregio dezelfde behoeften zal hebben, riep het SERM-programma lokale overheden op om bij de overheid een aanvraag in te dienen om een formele ‘SERM-status’ te krijgen, en sinds de zomer van 2024 zijn de projecten in Tours, Toulouse, Straatsburg, Lyon en Bordeaux allemaal gekwalificeerd. Het doel van elke stad is om de regelmaat en frequentie van lokale treinen te verhogen, zodat ze als ruggengraat van het netwerk kunnen fungeren, terwijl ook de integratie tussen de verschillende vervoerswijzen wordt verbeterd en slimme kaartjes worden aangeboden.

Toen in december 2023 specifieke SERM-wetgeving werd aangenomen, werd metroprojectpromotor Société du Grand Paris vastgelegd als de instantie die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de verschillende SERM-programma’s. De naam werd vervolgens gewijzigd in Société des Grands Projets om de landelijke taakstelling weer te geven.

De nieuwste wetgeving stelt een verduidelijking en stroomlijning van de rol van SGP voor, waarbij Tabarot voorstelt dat SGP moet worden gezien als “de vleugel van de staat die bewapend is en klaar staat om SERM uit te voeren”. De projectpromotor zou, na een verzoek van de relevante lokale autoriteiten, zijn expertise ter beschikking kunnen stellen om het project in kwestie te coördineren. In sommige gevallen kan de rol van de projectpromotor worden uitgebreid tot volledig projectbeheer en oplevering, “wanneer dit de oplevering zou versnellen en de waarde van de investering zou optimaliseren”, aldus de minister.

Tot slot zijn er maatregelen gepland met betrekking tot de financiering van stedelijk vervoer in het algemeen. Tabarot betreurt de daling van het aandeel van de tariefinkomsten dat wordt gebruikt voor de financiering van het stedelijk openbaar vervoer. Van 75% in 1975 zou dit volgens de prognoses dalen tot 20% in 2025, merkt hij op.

Ter vergelijking: in Italië is dit 30%, in Duitsland 50% en in Zwitserland 60%. De voorgestelde wetgeving zou het mogelijk maken om de tarieven te indexeren op basis van de inflatie, om zo het aandeel van de gebruikers in de inkomsten te stabiliseren. Minister van Financiën Roland Lescure heeft dit idee echter afgewezen en benadrukt dat “gebruikers niet gevraagd zal worden om meer te betalen. Het openbaar vervoer wordt gesubsidieerd en dat is prima.

Twee andere opmerkelijke regelgevende maatregelen die door de regering zijn voorgesteld, zijn een clausule die organiserende overheden toestaat exploitatiecontracten uit te geven aan internationale aanbieders om de levering van meer spoordiensten in grensregio’s te vergemakkelijken, en een maatregel om de levering van infrastructuurprojecten te versnellen. Deze maatregel, bekend als RIIPM of raison impérative d’intérêt public majeur, zou de toegang tot rechterlijke toetsing beperken voor projecten die geacht worden van algemeen belang te zijn zodra het formele startsein is gegeven en de werkzaamheden zijn begonnen.

Keerpunt

Er is geen twijfel mogelijk over Tabarots enthousiasme voor de maatregelen, die volgens hem een ‘keerpunt voor het transportbeleid in Frankrijk’ kunnen betekenen. Als het wetsvoorstel wordt goedgekeurd, “kunnen we investeren voor vandaag en voor morgen”, benadrukt hij.

De regering hoopt op een beslissende stemming over het pakket in de Eerste Kamer, waarna het wetsvoorstel wordt voorgelegd aan de Assemblée Nationale. In zo’n instabiel politiek klimaat blijft de uitkomst van het wetgevingsproces moeilijk te voorspellen – en zelfs als de leden het goedkeuren, blijft het risico aanzienlijk dat de wetgeving van een deel van haar ambitie wordt ontdaan.

Lees meer